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专家担心土地使用权无条件续期会造成国有资产流失
2017/1/11   来源:法制日报 作者:朱宁宁
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    2016年末,针对浙江温州20年住房土地使用权到期问题,人们总算盼来了官方的正式回应——“两不一正常”。

    国土资源部副部长王广华在相关新闻发布会上称,国土资源部和住建部会商后回复,可以采用“两不一正常”的过渡性办法处理,即不需要提出续期申请,不收取费用,正常办理交易和登记手续。

    去年11月,《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》提出:“研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排,推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。”

    而王广华的表态,被解读为“研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排”在政策和实践层面的一大突破。

    住宅建设用地使用权续期问题之所以备受关注,与当下高涨的房价密不可分,越来越多的老百姓为了居者有其屋,只能倾囊买房,房屋成为普通老百姓最重要的财产。

    此次国土资源部提出的“两不一正常”过渡性办法回应了社会高度关切,赢得了一片叫好声。这五个字,也被网友评为“年度最好消息”。

    与此同时,多位专家学者也发出不同声音,认为这只是一个“权宜之计”,没有彻底解决问题,只是过渡时期的暂时办法。“住宅建设用地使用权期满后续期问题十分重大而且复杂,用红头文件来解决这么大的问题,还是有些欠妥,最终问题的解决还是要靠立法。”

    眼下,民法典正在编纂中,保护民事权利作为一个重要内容和原则贯穿其中,用民法典来解决这个问题,恰逢其时。但如何在法律上进一步明确,多位受访者比较一致的观点是,问题太过复杂,并非易事。

    显然,住宅建设用地使用权续期问题,既不是“掏不掏钱”的问题,也不是简单的续期时间长短问题。

    争议物权法“自动续期”

     我国在物权法出台前,曾有两个重要文件涉及住宅建设用地使用权续期问题。

    一个是1990年的城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例,其中规定,土地使用权期满,土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。这就是说,国家在收回土地使用权的同时,也无偿收回建筑物、其他附着物的所有权。

    另一个是1994年的城市房地产管理法。这部法律转换了立场,要求土地权利期限届满前权利人应当申请续期,未申请或者申请未被批准的,土地乃至房屋将被无偿收回。即便得到批准,也要重新签订土地使用权出让合同,依照规定支付土地使用权出让金。

    “这一做法用于工业商业用地,但用于民众安身立命之本的住宅,显然损及私人房屋所有权,不利于社会秩序的稳定,有悖‘保护物权、有恒产者有恒心’的立法指导思想。此外,如果要求对住宅建设用地使用权申请续期,那么一个小区土地期限同时届满,数千户过来办理手续,过大的工作量恐怕也是相关主管部门无法承担的。”北京市法学会不动产法研究会副会长兼秘书长、中央财经大学法学院院长尹飞分析说。

    有鉴于此,2007年颁布实施的物权法,改变了城市房地产管理法的做法。物权法第一百四十九条明确规定,住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期,依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属,有约定的,按照约定;没有约定或者约定不明确的,依照法律、行政法规的规定办理。

    但是,由于缺乏细则,对于自动续期是不是需要缴纳土地出让金等问题,并没有明确,实践中难以操作。目前的争议,也正是对这一条理解上的分歧。“从立法目的和制度背景来看,显然物权法第一百四十九条对于所谓自动续期的规定有特定内涵,它只是针对我们过去的需要申请、需要重新签订合同做法所进行的纠正,恐怕不能说自动续期就是自动的无条件延期。”尹飞说。

    立法前应明确经济政策

    “用立法来解决这个问题,并不容易。”北京大学法学院教授、民法研究中心主任尹田在接受采访时指出,目前一个最大的难点就是缺乏明确的经济政策。

    “立法解决住宅建设用地使用权续期问题有一个重要前提,那就是必须要有一个明确的经济政策。期满后如何缴费其实是政策而非法律问题。”尹田说,政策不确定,立法上不可能用一个法条来强行规定一个制度。

    “只要房屋所有权存在,国家就不能收回土地使用权,这是最基本的原则。”尹田的观点十分明确。在他看来,这不仅仅是权利保护的问题,还存在利益平衡的问题。

    “老百姓在房屋上的利益应重点保护,不要让他们负担过重。目前房价高主要是因为地价高,出于一些历史原因,政府过分地利用了土地出让政策,使得部分社会底层人员用毕生积蓄才能买房,甚至很多人成为房奴,因此在政策上本身就是有问题的,所以在续期收费的问题上,就一定不能再出现过度的问题,不能再增加老百姓的负担,否则会影响社会稳定,对老百姓的产权保护就成为空话。”尹田说,在这个问题上,政府应当让利于民,以便更好地保护公民的财产权。

    “法律需要首先确定房屋和土地的关系,同时明确,续期必须是无条件的,国家无正当理由不能收回土地,不经过法定程序不能收回土地。”尹田的理由是,收回土地就意味着剥夺了民事主体的财产权。

    其次,续期后如何缴费要考虑两方面因素,一方面要考虑保护老百姓的切身利益,稳定社会生活秩序;另一方面,要体现社会福利分配的公平公正性。“要在政策上先确定下来,包括收费的方式、标准等。”尹田说。

    谈到缴费方式,尹田认为有两种方案可以考虑:

    一是,按照房屋面积大小来作阶梯型收费安排,对于一定生活水准之下的老百姓的利益要重点保护,比如可以规定减免其出让金的缴费。而对于房屋面积过大、超过一定标准的,则应以二次分配的形式,采取税收等方式进行调节,让差距不要过大。

    二是,不再缴纳土地出让金,而是纳入房地产税。房地产税表现为一种社会财富的分配方式,如果通过这个方式来解决,就不存在收费问题。

    “问题不在于出让价格是不是合理、土地所有权和房屋所有权的分离究竟好不好,最终的落脚点还应放在土地出让金表现出的土地使用价值和交换价值,这就涉及到国家利益和个人利益之间的协调问题,所有的争端其实就是社会福利的分配方法问题。”尹田说。

    用民法典解决续期问题

    针对住宅建设用地使用权到期后续期的法律解决路径,一些学者给出了意见。

    北京大学法学院教授、博士生导师常鹏翱认为,基于保护产权的原则,立法时除了要考虑协调房地关系这样的宏观问题外,还要考虑如何登记等这样的微观问题。

    “温州的这些土地使用权到期的房屋有很独特的历史背景。由于当时土地使用权出让期限国家并没有明确的意见,时间长短完全自由选择。鉴于时间长需要缴纳的费用高,很多人选择了比较短的出让期限。”因此,常鹏翱说,温州问题处理方式不具备普遍适用性,还是要有立法制度上的安排。

    常鹏翱认为,立法来解决这个复杂问题,必须要先理顺几个重要的关系。

    首先,要处理好局部与全面的关系。温州、深圳、山东等地出现的土地使用权到期问题,大多数都是非常特定的历史时期下产生的短期土地出让问题,跟大多数的土地使用权续期问题不一样,不能等同对待,否则就会产生问题。

    常鹏翱举例说,目前国家只规定了最长70年的土地出让年限,但对最短出让年限并没有规定,如果个别开发商通过权力寻租的方式,以极其低的价格取得短期土地使用权,拿到地之后,快速把房屋建起来卖出去,最终这些住宅建设用地使用权到期了,与70年使用期限的出让价格取得的地块可以一样续期,就会产生问题。

    其次,要考虑手段和方式的关系。现在对不动产进行法律管制的手段还比较单一,土地出让其实就是长租的关系,而国有住宅的出租方式则比较少见,如果加以灵活控制,也可以成为一个调剂手段。

    最后,还要处理好民意和专业的关系。通过个别媒体的放大,民众或许会产生一些片面认识,立法时也要考虑到这方面带来的影响。

    “住宅建设用地使用权的续期问题很复杂。”北京市法学会不动产法研究会副会长、清华大学法学院党委副书记程啸介绍说,政府在收取续期的土地出让金时必须考虑年限问题。现在有一种担心,就是会不会让一些开发商钻空子?会不会采取拿地的时候按照最短期限拿、事后再按照最长期限来续期?或者拿地的时候按照商业用地之后再转成普通住宅用地,以此获得无限制的免费的续期,以便规避更多的出让金?

    “这就会涉及到国有资源的流失问题。所以,是否续期、如何续期、自动续期是不是就是无条件续期,这些都不是简单问题。”程啸主张,可以用民法典来解决住宅建设用地使用权续期问题,具体可分两步走:

    首先,在编纂民法典时,在物权法编里要进行明确,对现行物权法第一百四十九条的规定作出细化。这是重大的民事权利,必须要由法律来作出规定。要不要缴费,自动续期可以续多久、续几次等,都要说清楚。包括,明确到底什么是住宅用地,是只能以出让时是住宅为准,还是之后转为住宅的也可以适用等问题。

    其次,在此基础上,法律还需要作出一个授权性规定,因为太细节性的内容是没办法在民法典中一一罗列出来的,而是需要法律或者行政法规来调整,这样就可以在土地管理法或者国务院的一些行政法规中进行具体规定。

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